德国土地整理的经验与启示


德国土地整理的经验与启示


德国是世界上开展土地整理比较早和比较好的国家,而位于德国南部的巴伐利亚州更是土地整理的先进典型地区,以实现城乡等值化为目标,在土地整理促进城乡统筹发展方面成效显著。我国土地整治最初源自的“土地整理”概念,发展至今包括土地整理、复垦、开发,而在德国无论从立法还是实践层面,至今一直在沿用“土地整理”概念。

在德国,参加土地整理的机构主要有州、地区土地整理机构,参加者联合会,还有土地整理总联合会和土地整理协会。德国联邦基本法中规定,土地整理是各州的事务,由各州自行负责,而德国联邦只是在粮食农林部农业司设立一个处负责经费管理。当前德国土地整理已逐步形成法律保障、政策扶持、规划引领、自主申请、多方参与、职责明晰的稳定格局。

德国土地整理项目实施一般有三种模式,分别为群众自发式、整村推进式以及政府主导式。群众自发式土地整理规模较小,申请者为土地所有者,通常体现为地块的置换、权属调整。整村推进式的申请者为村镇代表,社会团体、机构等,主要内容包括田块归并、整理,村庄改造,村镇基础设施配套,重点发展方向转变等。政府主导式的申请者为德国联邦政府或州政府,内容主要以大型基础设施建设、国家重点推进、新能源建设、产业调整等项目。通常涉及多个村镇,属区域发展项目,由州政府或联邦政府提出项目设计方案,递交州能源、基础设施和土地发展部与州农业、环境和消费者保护部审核。对确认为涉及公众利益的项目,在得到财政预算支持后,可由政府牵头强制推进。

德国土地整理项目投资分为两个部分,一是公共设施的修建工程,一般由国家资助75%~80%(其中联邦投资占60%,州投资占40%);二是土地整理参加者自筹20%~25%。根据欧盟土地整理指导手册以及德国各级政府配套出台的相关指导条例,政府具体资助比例根据项目建设内容来确定,具有明确的导向。如在新颁布的《欧盟土地整理指导手册(2014-2020年)》提出,在2014~2020年欧盟将重点针对六方面的项目措施给予资金支持:振兴农村地区、保护农村传统,促进农村地区经济多样化;缩小城乡地区差距,减少农村地区贫困现象;支持年轻农民;加强农民在农业食品供应链中的作用;促进绿色增长,应对气候变化;科研与创新。

在落实到单个土地整理项目时,根据项目建设的内容不同,所获得的政府资助比例也不同。如道路建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施,国家资助总费用的70%~90%;对土壤改良等措施,国家资助总费用的70%;而对生态环境保护和景观保护措施,费用则完全由国家承担。这样的政策规定有利于促使土地整理参加者对生态环境保护和景观保护给予足够的重视,有助于土地整理总体目标的实现。

生态占补平衡已成亮点

对生态景观建设的重视和尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿德国土地整理的全过程。在土地整理项目规划设计阶段,明确要求自然环境保护主管机关、水利部门、农业部门必须参与土地整理项目前期评价,开展生态景观规划。生态景观规划作为辅助空间规划实施、推进可持续发展的迫切手段,已形成以相关法律为依据,以相关理论和实用技术为支撑,具有鲜明人本主义特色的综合体系。《联邦自然保护法》对自然及环境保护的对象、目的、内容、行政职权及措施等进行了全面的框架性规定。同时规定,F规划(地方政府编制的土地利用规划)与景观规划、B规划(地方议会立法通过的建造规划)与绿地结构规划的制定必须相互衔接,且必须有景观规划专家的参与。正是这种规划制度,使得德国每个层次的空间规划都以景观规划为基础,来指导空间的发展与行动。

生态占补平衡措施充分体现了德国对生态景观保护和建设的重视。对于土地整理项目区内自然景观的补偿和平衡,分为“规避”、“平衡”和“补偿”3种措施。对于土地整理项目区内的自然景观,首先要做到规避,尽量不去破坏和改变,一些特别的自然保护区严禁开发占用。其次,如果实在无法绕开自然景观,那么必须做到生态占补平衡,即占用了森林、绿地、耕地、河道等造成的生态损耗,需要进行生态补偿,最终实现与原来同样的生态效应,保持生态功能的持续和稳定。生态补偿主要体现为两个方面的涵义,一是针对生态损耗本身的补偿;二是针对土地整理过程中因维护和保持良好生态性用地而为此付出代价的行为主体进行相应的补偿。

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